2014市管领导干部进修一班第五组

台州兼得山海之利，历史悠久，文化积淀深厚，旅游资源丰富且各具特色。全市上等级旅游资源单体1780多个，中高等级资源单体282个。目前，全市共有国家级A级景区30家，其中4A级7家，国家级重点风景名胜区3处，省级旅游度假区3处，世界地质公园、国家地质公园、国家级红色旅游经典景区各1家，国家级工农业旅游示范点5处，国家级森林公园3处。此外，还拥有1个国家历史文化名城，各类历史文物古迹577处。台州丰富的旅游资源构成一幅“山、海、经、佛、城、硐”的美丽画卷。但长期以来，由于受行政区划和管理体制的限制，旅游资源分散，掌握在不同的主管部门手里，很难形成整体效应。只有实施旅游资源一体化战略，才能有效地整合资源，实现旅游资源的优化配置；有利于资源保护，实现可持续发展；有利于市场开发，共同塑造统一的台州旅游品牌；有利于产业融合，实现旅游业和其他产业的共同发展；更有利于调动全市旅游系统的积极性和创造性，实现台州旅游的跨越式发展。
一、推进台州旅游资源一体化过程中存在的主要问题
（一）认识不到位，机制不健全。台州市对旅游业的定位还不够高，全市一盘棋的大旅游理念未确立，旅游相关产业和行业协调及联动机制未建立。一些地方和部门对旅游资源一体化发展的认识不足，往往过多强调自身与本部门的困难与特殊性，各唱各调，各自为战，影响全市“大旅游、大产业”协调发展。旅游资源管理开发存在“上下沟通难”、“横向联系难”等问题，很多旅游资源没有得到充分整合和统筹开发，致使资源优势无法形成产品优势。
（二）多头管理，职责不明。台州市旅游资源丰富，但分属多个地方、部门，多头管理成为旅游行政管理体系中的主要问题。一方面我市在设置旅游组织管理机构时，主要从功能性管理考虑，人为分割、各行其是，同一景区中有规划、林业、文化、水利等多个部门分头管理，甚至当地村镇也插手其中，造成地方和相关部门在资源挖掘、产品开发等方面缺少合力，旅游资源开发规模小、力度弱、档次低，对游客缺乏吸引力，一些跨区域的旅游资源还存在区域间的相互争夺，这些都在一定程度上降低了旅游资源的利用效率，造成了旅游资源的浪费。特别是市区旅游的核心区域绿心旅游度假区，作为省级旅游度假区，虽然市政府专门成立了绿心管理委员会，但是由于在土地资源、行政管理等方面分属椒江、黄岩、路桥三个区，在旅游开发过程受到了很多牵制，旅游开发过程缓慢。另一方面许多旅游资源的所有权、经营权、管理权权责不明，管理单位存在政企不分的情况，不少景区主管部门只注重经济效益，不愿投入开发和资源保护资金，忽视对景区资源的监管，一些具有公共资源性质的旅游景区资源遭到破坏，环境受到污染。
（三）职能单一，能力受限。台州市绝大部分县（市）区旅游局都是事业局，地位不高，职能也较为单一，面对旅游项目重复建设、低水平开发、无序竞争等问题，难有大的作为。由于一些重大项目的规划开发没有旅游部门的参与，不少自然资源与人文资源没有得到充分整合，导致我市一些城市功能区、特色文化街区等城市核心区块商业气息浓厚，旅游元素缺乏，有主题无内涵。
二、可供借鉴的旅游资源一体化开发模式
2009年出台的《国务院关于加快发展旅游业的意见》中，“鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理”被作为深化旅游业改革开放的重要内容。全国很多城市都以不同形式把旅游资源一体化纳入到改革总体方案中，一些地方进行了大胆尝试，各种新的旅游资源一体化模式正在出现。
一是规划一体化。在这一方面，成都的尝试值得关注。2009年，成都市提出了建设“世界现代田园城市”的战略目标，并将全市所有区域划分为13个功能区，其中从旅游资源完整性的角度出发，占成都面积一半的龙门山和龙泉山被确定为生态旅游功能区。由于功能区涉及多个区（市）县，简单地通过整合部门职能很难实现旅游资源的一体化，而行政区域重新划分的方式因牵涉区（市）县太多，也不太可行。面对这一困局，成都提出了用统一规划促进旅游资源一体化的工作思路。为了保证规划在协调区（市）县的相关行动中发挥关键性作用，成都采取了一系统措施。其一，突出生态旅游功能区规划的统领地位。生态旅游功能区规划不是单纯的旅游产业规划，而是以保护生态本底为前提，以旅游业为主导产业的区域战略性规划。这一规划不是要取代其他规划，而是要统领和协调区域发展中涉及的主要规划。像龙门山的规划，就涵盖了生态环境保护、历史文化保护、旅游核心吸引物体系、体育产业、旅游休闲产业、土地利用、旅游城镇体系引导、景观风貌与控制引导、基础设施配套、管理与服务引导规划等与旅游业发展相关的规划内容。为强调生态旅游功能区规划在各项规划中的战略引领地位，成都市明确提出，旅游功能区所在区域的土地利用规划、城镇体系规划等专项规划要以功能区规划为基础，服务和服从于功能区建设。其二，确立机制，建立保障措施。为保障规划能够真正落实，成都还建立了由市委常委担任小组组长的生态旅游功能区领导小组，并初步确立了功能区领导小组统一领导、区（市）县为实现主体、按“统规分建”的办法推进的机制。除此之外，领导小组对功能区内重大旅游项目有审查权，同时还对各实施主体进行目标责任考核。正是有了这些保障措施，成都生态旅游功能区的规划才有可能成为功能区开发建设的置顶性规划，在促进旅游资源一体化中发挥重要作用。
二是职能一体化。早在上个世纪90年代，浙江省就在以职能一体化促进旅游资源一体化方面进行了大胆的尝试。1998年浙江省委、省政府明确提出：“县（市）一级根据风景与旅游一体、产品与市场结合、开发与保护统一的原则，可以结合当地实际建立有利于旅游发展的、统一的管理机构”。按照这一要求，浙江多数县（市）都已经成立了风景旅游管理局。但是，这种旅游资源一体化方式多集中在县一级，由于部门职能整合难度较大，这一做法在市一级并不普遍。需要指出的是，职能一体化的做法不能简单地理解为旅游部门以旅游资源一体化为由扩张“地盘”，侵蚀其他资源管理部门的权力，而应该看作符合当地旅游业发展需求的一种制度创新。比如，成都邛崃市新成立林业和旅游管理局的主要目的之一就是为了通过机构调整，将邛崃丰富的林业资源利用起来，加快旅游业的发展，而新机构的局长也是由原来的林业局局长担任。预计未来随着旅游资源一体化的不断推进和区市一级机构改革的深入，这种将主要旅游资源部门与旅游部门合并的方式将会在更多地方推行。
三是区域一体化。2003年湖北省委省政府在武当山设立了真正意义上的旅游经济特区，赋予武当山旅游经济特区独立的县一级政府职能，并通过封闭管理，全面负责武当山风景区的保护、管理、开发、利用、规划和建设。通过提升武当山特区的行政权限和采取相关配置措施，武当山旅游业发展取得了显著的成效。较之武当山，秦皇岛市北戴河新区的做法则更具典型性。为更好地利用秦皇岛高品质的沙滩、大漠、泻湖、沿海林带等滨海旅游资源，河北省将秦皇岛下属的昌黎、抚宁两县沿海425.81平方公里的区域单独划出，成立了北戴河新区。秦皇岛市希望通过围绕旅游资源调整行政区划的方式，对优质旅游资源进行集中开发，实现旅游业的集聚发展，进而打造以人文和生态为核心的中国北方休闲、旅游、文化新区和国际知名滨海休闲旅游度假胜地。值得注意的是，区域一体化方式虽然以旅游业为特定区域的主导产业，但是在区域内并不排斥其他产业的发展。同时，区域一体化不仅是旅游资源的一体化，作为独立的行政区域，还必然会涉及产业发展之外的社会管理等方面的职能。对于旅游资源富集地区而言，区域一体化可以最大限度地促进旅游资源一体化，也有利于形成旅游产业聚集区。
三、推进台州市旅游资源一体化开发的几点建议
（一）树立大旅游理念，提升旅游业定位。建议市委市政府从战略的高度，大力营造“合力兴旅”氛围，发挥政府科学规划、宏观调控等作用，进一步明确旅游发展定位，将台州城市定位为国际山水休闲旅游城市。将旅游业作为现代服务业的龙头，以大旅游的理念，整合“吃、住、行、游、购、娱”等要素资源，将原来的门票经济转化为税收经济，以旅游产业来带动台州低碳经济的发展。要切实加强领导，定期研究旅游业发展方向、重点工作和政策措施，统筹协调重大旅游项目建设，及时解决旅游业发展中的重大问题。健全旅游工作目标责任制，加强旅游工作目标管理考核和督查落实。旅游部门要主动与有关职能部门对接，统筹协调相关行业、部门的旅游业务管理工作。要打好四张牌，即打好“台州牌”，大力推进市与县、县与县的合作，对市域范围内的旅游产品实行统一规划、统一开发、统一包装、统一推介，防止“各弹各的调、各吹各的号”；打好“浙江牌”，与省内温州、宁波、绍兴、舟山等地联手打造“浙东南黄金旅游线”；打好“长三角牌”，与长三角“15+1”城市联手打造长三角“无障碍旅游区”；打好“国际牌”，拓展国外主要客源地特别是友好城市的合作空间。
（二）创新旅游管理体制，提升整合协调能力。整体推进全市旅游改革创新，力求在管理体制、投融资体制、产业融合发展、新兴产业培育、公共服务体系建设和扩大对外开放等方面取得实效。建立台州市旅游领导小组成员单位联席会议制度，增强市旅游局的综合协调管理职能。深化仙居省级旅游综合改革试点县改革，充分发挥天台、仙居旅游管理体制改革示范效应，深化旅游体制改革，推动旅游业大开发、大发展。一是成立市旅游发展管理委员会（发下简称旅委）。赋予其综合协调职能，特别是要赋予对旅游重大项目的牵头会审权以及相关旅游新业态的管理职能。二是在市、县两级全面实行旅游资源一体化管理体制，强化旅游管理部门在旅游产业发展和旅游项目开发中的引领和整合协调作用。三是建立联席会议制度。建立以市旅委为牵头单位、有关部门参加的联席会议制度，赋予其组织协调旅游交通、会展、商贸、购物、餐饮、住宿、旅游文化娱乐设施等各类资源整合与规划指导的职能。
（三）完善企业经营机制，提升景区管理水平。建议参照兄弟城市做法，建立台州市旅游投资开发有限公司，整合现有相关国有资产，积极发挥政府在都市标志性旅游景观建设、公共旅游产品打造、核心旅游资源及跨区域重大旅游项目开发上的引导及带动作用。实行政企分开，探索“政府主导、企业经营、全民参与”的新型管理体制。旅游主管部门要指导景区推行管理服务外包，引导实施景区管理职业经理人制度，进一步提升景区管理水平。切实发挥政府科学规划、宏观调控等作用，建立对各县市区生态旅游业的生态补偿机制。进一步加大资源整合力度，将景区管理纳入法制化轨道。出台相应的扶持政府，加快全市旅行社的发展。对公共类型的景区实行统一管理，统一拨款，统一定价，多开放一些免费旅游景区（点）。
（四）加快产业融合发展，做大做强旅游产业。推动文旅融合发展，以文化拓展旅游发展空间。大力发展红色旅游，重点加强椒江解放一江山岛纪念地、黄岩浙东浙南两军会师纪念馆、温岭坞根烈士陵园、三门亭旁起义纪念地等红色旅游经典景区建设。促进旅游与农业、工业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合，培育旅游新业态，引导有条件的工业企业开辟工业旅游，如仙居的杨梅系统产品博览园、临海的运动休闲产品企业等，在美食排档、酒吧茶楼、工艺美术、旅游商品、保健疗养、运动休闲、化妆美容、娱乐演艺等行业内打造一批旅游特色产品。大力扶持一批历史文化古村落、休闲农业观光园、森林公园（湿地公园）、自助旅游营地驿站、智慧旅游体验点、特色旅游购物场所、星级乡村客栈、星级特色餐馆等，进一步丰富旅游产品体系，更多体现台州文化内涵、人文精神的特色旅游精品。
（五）组织区域联合促销，共塑台州旅游品牌。旅游形象和品牌已成为城市旅游发展最重要的竞争工具。区域旅游联合促销有利于各县、市、区将有限的资金集中使用，对形成一个更具吸引力的区域整体形象也有好处。各县、市、区之间通过共享品牌形象，共享销售队伍、销售渠道等降低广告费用和销售成本；通过共享市场，“互为目的地、互为客源地”，实现旅游客源空间拓展，降低区域内交易成本。县市区之间可共同策划旅游主题宣传，联袂举办大型节庆会展活动，打造区域旅游品牌；“牵手”组团参加国际、国内旅游展销博览会，同设“区域旅游展台”，使用统一的促销主题、宣传口号（如山东的“好客山东欢迎您”）、 形象识别标志等，共推区域旅游线路和产品；建立统一的旅游信息平台，对各地的旅游信息进行汇集、整合和发布，通过积聚展示区域内的旅游资源、旅游接待设施和旅游产品，方便组团社采购，实现更多的旅游“乘（倍）数效应”。区域联合促销主题的确定，应是在对市场和整个区域资源分析的基础上，对旅游资源内在和外在精神价值进行提炼、提升而确定的，旅游整体形象要鲜明、深刻、宏观，能体现出台州区域特色。

(课题组成员：郑志军 、石爱萍、李兆建、李维平、郭文明、高素萍、丁庆宁、王冬米、颜邦良
执笔：郑志军 、石爱萍)